国务院新闻办就中国债务率分析及对策有关情况举行吹风会
国新办定于2016年6月23日（星期四）下午3时在国务院新闻办新闻发布厅举行吹风会，请国家发展改革委、财政部、人民银行、银监会有关负责人介绍中国债务率分析及对策有关情况，并答记者问。图为吹风会现场。
【中央人民广播电台记者】
能否再详细介绍一下当前全国政府债务的整体水平？请介绍一下地方政府债务管理改革的有关情况。谢谢。
【财政部预算司副司长 王克冰】
很高兴回答您的问题，截止到2015年末，纳入中央预算的国债余额是10.66万亿元，地方政府债务是16万亿元，全国政府债务26.66万亿元，占GDP的比重是39.4%。如果把或有债务也折算进去，这一比重会有所上升。2014年底清理甄别的地方政府或有债务余额是8.6万亿，经过这一段时间化解了一部分，现在还有7万多亿。政府或有债务和政府债务是完全不同的两个概念，有的专家学者喜欢把两者简单相加，这是不对的。政府债务是政府负有偿还责任的债务，是法律上必须要由政府偿还的债务。而或有债务的范围，按照审计署两次审计，包括政府负有一定担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，这些债务大多有相应的经营收入为偿债来源，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需要承担一定的偿还或救助责任。对政府或由债务的政府代偿率，按2013年审计结果20%的上限推算，负债率达到41.5%左右。这一比例低于欧盟目前定的60%的警戒线标准，也远低于主要市场经济国家和新兴市场国家的水平。总体来看，我国政府债务还是有一定的举债空间。为应对经济下行压力，按照中央经济工作会议有关阶段性提高赤字率的要求，今年全国赤字率由去年的2.4%提高到3%。政府适当地加杠杆也有助于企业的去杠杆，因为这样可以避免全社会债务收缩对经济产生负面影响。随着全社会杠杆率水平逐步下降，政府的杠杆也可以逐步释放。需要说明的是，政府加杠杆要依法规范举债，严禁各级政府违法违规举债。
第二个问题，对地方政府债务管理的问题。新修订的《预算法》2014年8月份通过，是地方政府债务管理的一个标志性事件。按照老的《预算法》，除法律和国务院另有规定外地方政府不能发行债券，但对政府能否通过融资平台公司等企业举债，法律条文本身没有明确的规定。前些年地方政府通过融资平台公司等举债搞公益性基础设施项目建设，对经济社会发展发挥了积极作用，这点需要客观看待，所以不能简单对存量债务都不认，因为政府还要讲诚信，还有信赖保护原则。对截至2014年底新《预算法》生效之前发生的债务，确实属于政府应当承担的，经过各级政府清理甄别核查，总数是15.4万亿元。2015年1月1日新修订的《预算法》生效后，地方政府举债只能发行政府债券，而且《预算法》35条第三款明确规定，地方不得以其他任何方式举债。国发[2014]43号文进一步强调，政府不能通过企业事业单位举债，企事业单位债务也不能推给政府来还。尤其是对新预算法实施后地方仍然通过融资平台公司等违法违规举债的，预算法第94条明确规定了惩罚的措施，责任人最低要被撤职。
按照国务院工作部署，财政部会同有关部门认真落实预算法和43号文，积极采取措施加强管理：一是对地方债实行限额管理，设定天花板。这是遏制地方债过快增长的一个长效机制，去年全国人大批准了地方债总限额16万亿元，今年地方政府一般债券增加7800亿，专项债券增加4000亿，总的债务限额增加1.18万亿，全都根据风险、财力等情况分解到各省级政府。地方举债不得突破限额。
二是对清理锁定的存量政府债务，发行地方政府债券置换。发行政府债券置换纳入预算的存量政府债务，是防范系统性风险的一个核心举措。第一，是法律的要求。按新的预算法，政府债券以外的方式都是不合法的，预算法生效之前的存量政府债务，经全国人大常委会同意三年内置换成标准的政府债券形式，这是贯彻新预算法的要求。第二，去年地方政府因为经济下行的压力，普遍收支矛盾比较突出，局部地区偿债有些困难，通过债务置换政策，有效化解了局部地区偿债风险，降低了地方利息负担，尤其是有一些县级融资平台公司可能还款有困难，置换成信誉级别是非常高的省级政府债券，可以大大降低风险。第三，化解了金融风险。存量政府债务如果出现违约，冲击比较大的是银行业金融机构，债务置换政策有效地避免了问题的发生，而且增加了信用，地方政府债券的风险权重只有20%，过去融资平台公司贷款的风险权重是100%。
三是把地方债全部纳入到预算管理，使地方债管理得到有效控制。
四是建立了地方政府债务的风险预警和防范机制。我们对地方政府债务进行了预警，给省政府发了通知，要求省级政府建立风险化解规划。目前全国31个省、直辖市、自治区的省级政府全部制定了风险化解规划或应急处置机制。
总体上讲我们做了这些工作。谢谢大家。
【彭博新闻社记者】
刚才在材料中提到现在的债务水平还不高，之前有人民银行的官员谈到还是有空间可以提高赤字率，但是有一些私营部门的人士认为，目前财政的赤字率如果今年算上直接支出等等，可能会达到10%，整个债务水平可能会达到280%，如果这样的水平还不算高的话，到怎样的水平才是一个警戒线？
【王克冰】
我不清楚您说的赤字率10%的数据是怎么来的，因为财政赤字不是简单说财政部门自己就能定的，我刚才说了，去年全国赤字率是2.4%，今年提高到3%。因为财政收入要缴国库，支出每一笔要按照人大批准的预算执行，而且对社会要公开，所以赤字安排都是报全国人大批准的。所以我不太清楚赤字10%是怎么来的，咱们下来可以再沟通。
【中国日报记者】
想就刚才提到的两个问题再确认一下，一个是不是说中国地方政府待确定债务约7万亿。另一个是不是说通过融资平台举债并不违法。上述理解正不正确，请您再解释一下。谢谢。
【王克冰】
刚才我说的是地方政府债务和地方政府或有债务，但地方政府或有债务不是地方政府债务，也不是待确定的债务。政府债务是法律上政府负有偿还责任的债务。地方政府或有债务，也就是地方政府负有一定担保责任或可能承担一定救助责任的债务，按照2014年底地方政府自己申报并清理甄别的结果，2014年底是8.6万亿，现在偿还了一部分，还有7万多亿。这些或有债务并不是政府债务，并不是政府法定必须要偿还的，由于是在新预算法实行之前发生的，所以也纳入到监测范围。地方政府或有债务，按照审计署2013年审计结果，各地政府代偿率最高不超过20%。计算负债率的时候，如果完全按法律意义上的政府债务来说，全国政府债务的负债率，也就是政府债务占GDP的比重是39.4%，不到40%。如果从风险的角度，把这部分或有债务按照20%的比例折算计入，会提高到41.5%左右。把或有债务按一定的比例折算评估风险，是一个国际通行的做法，也符合我们国家的实际。
关于融资平台公司债务，新的《预算法》是2015年1月1日生效，这之前之后是两个阶段。在新《预算法》生效之前，按照老的《预算法》，对政府能否通过融资平台公司等企业举债，法律条文本身没有明确的规定。对融资平台公司举借用于公益性基础设施项目确实需要政府偿还的债务，已纳入到地方政府债务限额之内。截止到2014年底，地方政府存量债务是15.4万亿，这里大部分是融资平台举借的。新修订的预算法2015年1月1日生效后，按照新预算法和国发43号文的规定，地方各级政府一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务，举借了就是违法行为。2015年1月1日以后，任何企业举债，包括融资平台公司举借的债务，政府只以出资额为限承担有限责任，法律法规明确规定地方政府不得为融资平台公司等企业债务承担无限责任，否则就是违法行为。所以提醒金融机构，给企业放贷时一定要注意政策的变化，要注意自己的风险，要注意风险损失。现在我们会同有关部门正在积极推动融资平台公司市场化转型。对于空壳类融资平台公司要逐步关闭，对于有经营性收入的融资平台公司完全推向市场化，变成和普通企业一样市场化融资，但是不得允许地方政府承担偿债或担保责任。谢谢。
延伸阅读：
财政部有关负责人就政府债务问题答记者问
1.当前全国政府债务整体水平如何？
截至2015年末，纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元，地方政府债务16万亿元，两项合计，全国政府债务26.66万亿元，占GDP的比重为39.4%。加上地方政府或有债务（即政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务），按照2013年6月审计署匡算的平均代偿率20%估算，2015年全国政府债务的负债率将上升到41.5%左右。上述债务水平低于欧盟60%的预警线，也低于当前主要市场经济国家和新兴市场国家水平（如日本超过200%、美国超过120%、法国120%左右、德国80%左右、巴西100%左右）。
总体来看，我国政府债务仍有一定举债空间。为落实中央“去杠杆”的改革任务，政府可以阶段性加杠杆，支持企业逐步“去杠杆”。按照新修订的预算法，适度加大国债和地方政府债券发行规模，是政府依法规范加杠杆的重要举措，可以避免全社会债务收缩对经济造成负面影响。随着全社会的杠杆水平逐步下降，政府的杠杆也可以逐步释放。
2.当前地方政府债务风险情况如何？
目前，我国地方政府债务风险总体可控。以国际通用的债务率（债务余额/综合财力）指标衡量，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行警戒值。另外，与发生债务危机的国家不同，我国地方政府债务形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障，加上未来一段时期内我国经济将保持中高速增长，也为债务偿还提供了根本保障。
近年来，财政部一直监测地方政府债务风险情况。当前地方政府债务管理存在的问题包括：地方政府偿债能力总体有所下降，局部地区债务风险有所上升；地方政府违法或变相举债担保仍有发生；不规范的PPP模式等。对这些问题，有关部门正在督促地方和相关金融机构采取措施加以解决。
3.规范地方政府债务管理取得了哪些成效？
按照国务院工作部署，财政部认真落实预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，积极采取措施规范地方政府债务管理，取得了阶段性成效。
一是对地方政府债务实行限额管理。提请全国人大审议批准了2015年和2016年地方政府债务限额，印发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）等制度办法，建立了地方政府债务规模控制的长效机制。
二是发行地方政府债券置换存量债务。2015年，财政部下达了三批置换债券额度共3.2万亿元，有效降低了地方利息负担，缓解了部分地区偿债压力，也为地方腾出资金用于重点项目建设创造了条件。
三是发行新增地方政府债券。2015年，全国人大批准新增地方政府债券6000亿元。2016年，全国人大批准新增地方政府债务限额11800亿元，比上年增加5800亿元，落实了中央经济工作会议“积极的财政政策要加大力度”、“阶段性提高财政赤字率”的要求。新增债券资金为地方“稳增长”提供了有力支持。
四是将地方政府债务纳入预算管理。财政部印发一般债券和专项债券预算管理办法，调整政府收支分类科目，在2016年全国预算草案中全面反映地方政府债务情况，指导地方分别在2016年预算草案和预算调整方案中反映政府债务情况，主动接受各级人大监督。
五是建立健全债务风险预警和应急处置机制。综合运用债务率、偿债率、逾期率等指标，组织评估了截至2014年末地方各级政府债务风险情况，并将风险评估和预警结果通报有关部门和各省级政府，督促高风险地区多渠道筹集资金化解债务风险。
采取上述措施以后，既有效防范化解了财政金融风险，又有力促进了经济社会发展。
4.下一步将采取哪些措施规范地方政府债务管理？
下一步，按照国务院工作部署，财政部将抓紧完善地方政府债务管理各项制度，督促地方政府认真落实预算法、国发〔2014〕43号文件等规定，切实规范地方政府债务管理，防范化解财政金融风险，促进经济持续健康发展。一是督促地方用好用足地方政府债券资金，充分发挥政府债务对经济社会发展的支持作用。二是加快推进融资平台公司市场化转型和融资，继续发挥转型后的企业对经济发展的积极作用。三是督促和指导地方严格落实政府债务限额管理和预算管理，控制政府债务规模，硬化预算约束。四是建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制，防范和控制风险。五是要求地方政府切实履行偿债责任，妥善处理存量债务。六是继续发行地方政府债券置换存量债务，降低地方利息负担，化解债务风险。七是加大对地方政府违法违规举债担保行为的惩处力度。
5.如何推动融资平台公司市场化转型？
推动融资平台公司市场化转型，是落实预算法和国发〔2014〕43号文件要求规范地方政府债务管理的重要举措，也是2016年政府工作报告明确的一项重点任务。
目前，财政部正在抓紧研究出台相关制度办法。总的思路：一是在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，关闭空壳类公司，推动实体类公司转型为自我约束、自我发展的市场主体。二是由企业承担的公益性项目或业务，政府通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式予以支持，严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。三是由融资平台公司转型的企业按照市场化原则融资和偿债，消除政府隐性担保，实现风险内部化，其举借的债务不纳入政府债务。政府在出资范围内履行出资人职责，或依法承担政府采购合同、政府和社会资本合作协议等约定的责任，不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。四是充分发挥市场的约束作用，完善市场化退出和重组机制，通过司法程序对违约的融资平台公司市场化债务进行处置，阻断风险传导。
6.发行地方政府债券置换存量债务进展如何？
发行地方政府债券置换存量债务，是依法规范存量债务管理的重要措施，对经济下行期间避免地方债领域出现系统性风险起到了关键作用。
2015年，财政部下达了三批置换债券额度共3.2万亿元，总体来看置换工作推进有序平稳。按既定政策安排，2016年继续发行地方政府债券置换存量债务。对地方政府债务实行限额管理以后，2016年置换债券规模原则上由省级政府根据偿债需求、市场情况等自行确定。为避免地方竞相发债对市场产生冲击，财政部对各地发债规模、节奏、进度等进行必要的组织协调。财政部将会同人民银行、银监会等协调金融机构加大通过定向发行债券方式置换的力度，降低置换债券发行对市场流动性的影响。
需要说明的是，发行地方政府债券置换非政府债券形式的存量政府债务，只是债务形式发生变化，不增加政府债务余额，也不会增加当年财政赤字。置换债券有利于改善金融机构资产结构，不会产生隐性信贷投放，也不会对民间资本产生“挤出效应”。按照现行规定，置换债券资金只能用于偿还符合条件的政府债务本金，不得用于其他支出。因此，必须采取措施确保地方严格将置换债券资金用于偿还被置换的债务。为加强对置换债券资金使用情况的监督，2016年一季度，财政部组织各地财政部门和专员办对2015年地方政府置换债务情况进行了自查和核查，督促地方对存在的问题认真整改、严肃追责。下一步，财政部将继续督促地方政府加强置换债券资金管理，确保置换债券资金用于指定用途。
7.如何处理存量或有债务？
2015年，财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号），明确要依法分类处理地方政府存量或有债务。一是对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权。二是对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的存量或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务。三是对违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，要优先用于解决上述或有债务代偿或转化问题。
另外，地方政府新发生或有债务要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。
8.如何提高地方政府债券发行市场化水平？
推进建立市场化的地方政府债券发行机制，有利于发挥市场对地方政府举债的约束作用。
2015年以来，财政部积极采取措施提高地方政府债券发行市场化水平。一是健全利率形成机制。地方政府债券全部由省级政府自发自还，与同期限国债的利差逐步回归合理水平，发行市场化水平稳步提升。二是强化地方政府债券信息披露机制。2016年，财政部印发地方政府债券发行管理、信用评级、信息披露等相关制度办法，强调债券发行应遵循市场化原则，要求发行主体严格按照政府信息公开和债券市场监管有关规定披露债券信息、财政状况、债务余额、债务限额等。目前，地方政府债券每笔发行均在中国债券信息网上及时予以信息披露。三是积极推动地方政府债券投资主体多元化。鼓励具备条件的地区在上海等自由贸易试验区内，吸引外资法人金融机构参加债券承销团试点。研究探索面向社会保险基金、住房公积金、企业年金等机构投资者发行地方政府债券。
今后，财政部将继续完善地方政府债券发行定价、信息披露等机制，建立健全地方政府信用评级制度，逐步细化债券信息披露内容，提高债券发行定价市场化水平。此外，还将鼓励通过证券交易所市场、试点商业银行柜台市场面向企业、个人等其他投资者发行地方政府债券；推进地方政府债券投资群体多元化；积极建设地方政府债券二级市场，提高债券流动性。
9.对地方政府违法违规举债或担保采取了哪些措施？
管好地方债，应疏堵结合，既要建立规范的地方政府举债融资机制，又要强化对违法违规举债的惩处力度。
新修订的预算法实施以后，财政部积极采取措施，加强对地方政府举债融资行为的监管，要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债，不得在限额之外通过企业举借政府债务，并及时制止一些市县政府违法违规为企业举债提供担保承诺的行为。2016年，针对当前反映部分地方为银行贷款等项目违规提供担保承诺或回购的情况，财政部组织力量开展调查核实，及时与有关方面沟通协调，督促相关金融机构依法合规开展业务，同时要求地方不得在批准的限额之外变相举借政府债务。
今后，财政部将会同有关部门继续加强对地方政府举债融资行为的监督。对地方违法违规举债或担保、以及违反规定替企业偿债的，严格按照预算法规定追究地方政府相关负责人的责任，并向社会公开。